A las demoras por formar Gobierno y los juicios que han iniciado la industria pesquera y los ambientalistas por Planes de Ordenación del Espacio Marítimo (POEM), se suma un resultado de la subasta en Reino Unido que deja lecciones a la industria eólica marina.

Durante el V Congreso Iberoamericano de Energía, celebrado en San José, Costa Rica, del que participó Energía Estratégica España por invitación de la compañía Core Regulatorio, Alberto Olivares, doctor en Derecho y coordinador del Máster en Derecho de la Energía y Transición Energética de la Universidad Internacional de La Rioja (UNIR), se refirió al estado de situación de la eólica marina en España.

El especialista, quien además es Director del Grupo de Investigación Derecho, Sostenibilidad y Nuevas Tecnologías (DESONT) de UNIR, accedió a una entrevista para este medio, analizando en detalle la situación española.

¿Cuál es su opinión respecto a la ordenación del espacio marino que establecen los POEM?

Los POEM presentan diversas falencias, tanto en aspectos formales como sustantivos.

Han sido objeto de al menos dos recursos contencioso administrativos por organizaciones de pescadores en Galicia y ambientales en Cataluña, en que se identifican un conjunto de contradicciones, limitaciones e incluso arbitrariedades de estos instrumentos esenciales de planificación del espacio marino.

En principio, los POEM son una respuesta adecuada a la coexistencia sostenible de las diversas actividades que se realizan en el espacio marítimo, pero la propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD), no ha suscitado el consenso social necesario para legitimación por parte de la sociedad.

Desde el punto de vista formal, podemos destacar que el formato de participación pública elegida no responde a los estándares exigidos por la legislación nacional e internacional para este tipo de planes.

En cuanto a los aspectos sustantivos, la implantación de la eólica marina y su coexistencia con otras actividades, como la pesca o la protección del medio marino, ha sido el punto más complejo y controvertido.

En este sentido, por ejemplo, ambos recursos contencioso administrativos están fundados en la designación de zonas de alto potencial para la energía eólica marina (ZAPEM) en áreas en que se ha desarrollado previamente la actividad pesquera o áreas especialmente sensibles para la protección de la biodiversidad marina.

¿Qué opina sobre la actualidad de este proceso y la posicionamiento que están tomando sectores ambientalistas y pesqueros?

Una de las debilidades que he apuntado previamente al proceso de elaboración de los POEM es la participación pública, realizada con unos estándares inferiores a los exigidos para este tipo de herramientas de planificación.

Las asociaciones de pescadores y ambientalistas que han presentado recursos contencioso administrativos contra el Real Decreto 150/2022, de 28 de febrero, por el que se aprueban los POEM, fundan, entre otros argumentos, la falta de participación en el proceso de elaboración de los planes.

Si se analiza el proceso de participación contemplado en el propio RD 150/2023, podemos entender que pudo haber un esfuerzo mayor del Ministerio por llevar a cabo un proceso participativo más complejo, integrador y colaborativo.

¿Qué opina sobre el dinamismo de la promoción de regulaciones para la actividad eólica marina que ha demostrado el Gobierno de España?

España viene desde hace años tratando de crear las condiciones para el desarrollo de la eólica marina.

Ya en 2007 se publicó el RD 1028/2007, de 20 de julio, por el que se establece el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes de autorizaciones de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial.

No obstante, este primer impulso no logró concretar ningún proyecto comercial de eólica marina en las costas españolas. Sólo se han desarrollado un par de proyectos de investigación, con prototipos de aerogeneradores marinos. Aunque el problema en realidad no fue del marco jurídico creado sino más bien de tecnología.

La eólica marina se ha desarrollado hasta ahora principalmente con aerogeneradores de estructura fija, y esta tecnología no es apta para lechos marinos complejos y profundos como el español.

Por ello, el incipiente desarrollo de la eólica marina ha dado vida a un nuevo impulso a la eólica marina en España, iniciada con la Hoja de Ruta de la Eólica Marina, presentado por el MITERD a finales de 2022.

Con ello, se establecía una estrategia para el despliegue de este recurso energético. Recordemos que el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030 había fijado como objetivo para 2030 el desarrollo de 3 GW de eólica marina.

Si contamos ambos instrumentos como el punto de partida de una estrategia viable de eólica marina, ante el desarrollo de la tecnología flotante, creo que el Gobierno de España ha sido dinámico en la promoción de la eólica marina.

En febrero de 2023 ya ha identificado las zonas donde puede implantarse la eólica marina.

Ahora solo falta el desarrollo del marco regulatorio que establezca las reglas para las autorizaciones, la financiación y las subastas respectivas.

Es verdad que se ha retrasado la concreción de los regímenes jurídicos de las autorizaciones administrativas y las subastas de estos recursos energéticos marinos, pero creo que es mejor ir dando los pasos necesarios de manera segura y afianzar un marco normativo que brinde la suficiente seguridad jurídica para atraer inversiones.

Al contrario de lo que sucede con otras tecnologías, en que la oportunidad de las actuaciones suele ser relevante para que un país se posiciones en el sector, la explotación del recurso eólico marino es tan necesario ahora como lo será en un par de años más.

La proyección de la Agencia Internacional de la Energía es que el crecimiento de la eólica marina será exponencial al menos hasta 2050. Por lo demás, España ya está bien posicionada en la industria tecnológica de la eólica marina, a pesar de no tener una industria eólica marina propia.

¿Cómo impacta la cuestión política en la subasta eólica marina que iba a lanzarse este año? 

Desde mi punto de vista, tiene el mismo impacto que está teniendo en toda la actividad económica.

Las limitaciones de tener un gobierno en funciones obligan a aplazar algunas definiciones esenciales en el sector eólico marino, pero creo que la indefinición sobre el modelo de subastas que se utilizará para la eólica marina en España tiene que ver más con el proceso de adaptación que está teniendo el mercado eléctrico a nivel de la UE.

El reciente caso de Reino Unido, en que se declaró desierta la subasta de energía eléctrica proveniente de esta tecnología es una muestra de que está ocurriendo a nivel global una reformulación de los mercados eléctricos que permita posicionar de una forma diferente a estas tecnologías esenciales para conseguir el objetivo de neutralidad climática en 2050.

¿Qué análisis hace del resultado de la subasta en Reino Unido donde no se ha adjudicado eólica marina?

Las empresas eléctricas propietarias de tecnología eólica marina no quisieron participar en la subasta de esta tecnología, por estimar que los precios máximos fijados por Reino Unido no les permitirían recuperar los costes de las inversiones necesarias para los nuevos proyectos.

Esto abre un panorama de incertidumbre en el sector y obliga a repensar las reformas que se están implementando a los mercados eléctricos, para que las subastas no solo tengan en cuenta los precios bajos ofrecidos sino que también otros aspectos, como el grado de seguridad energética que aporta el proyecto, la sostenibilidad de la cadena de suministro o la innovación, entre otros.

Asimismo, se debe incentivar con mayor fuerza los proyectos híbridos, en que los parques eólicos marinos estén asociados a proyectos de hidrógeno verde o de almacenamiento. De esta forma, se generarán mayores incentivos para lograr inversión en el sector.

Volviendo a la subasta eólica marina española, ¿es posible que se lance a en 2024?

Tengo mis dudas de que el año 2024 sea el año de la eólica marina. Esperaría un poco a ver cómo avanzan los recursos contencioso administrativos presentados contra los POEM.

De la misma forma, la situación producida en la Ronda de Asignación 5 de energías renovables en Reino Unido nos advierte de falta o encarecimiento de los insumos necesarios para la construcción de parques eólicos marinos, relacionado con la escasez de las tierras raras y otros fenómenos asociados al proceso de transición energética que estamos viviendo.

Si vemos las propuestas de parques eólicos marinos ya presentados en España, además de ser parques eólicos marinos flotantes, podemos ver que ofrecen aerogeneradores de 15 MW, tecnología que todavía está en fase de prototipo, por lo que no existe todavía a nivel comercial.

Por tanto, creo que estaremos todavía en 2024 sin ver parques eólicos marinos en las costas españolas.

¿Pero postergar más los plazos no es llegar demasiado tarde al desarrollo de la eólica marina?

Creo que no llega tarde, por lo que he mencionado previamente. Se necesita muchísima potencia instalada de energías renovables para los próximos años.

Por tanto, esperar un par de años no marcará una gran diferencia. Esa capacidad instalada será bienvenida en 2023 o en 2025 o en 2027.

Por otra parte, en cuanto a la oportunidad de convertirse en referencia de las nuevas tecnologías asociadas a la eólica marina, como marca la Hoja de Ruta, debemos advertir que China ya ha tomado la delantera en el desarrollo de tecnología relativa a la eólica marina en un contexto en que Europa del Norte lleva años desarrollando esta tecnología.

De esta forma, España asumirá un rol secundario en el mercado de las tecnologías asociadas a la eólica marina, independiente de que acelere o no su proceso de implantación de la eólica marina.

Finalmente, como he dicho también, España ya tiene cierto prestigio en el desarrollo de la tecnología eólica marina, por lo que podrá seguir innovando en esta tecnología, independiente de que haya o no eólica marina comercial en sus costas.

¿Cree que los contratos por diferencia que se están proponiendo en la reforma del mercado eléctrico de la Unión Europea serán interesantes para dinamizar el mercado eólico marino?

Como he mencionado antes, el mercado eléctrico de la Unión Europea (UE) se encuentra en un proceso de reforma, para intentar adaptarse al nuevo contexto político internacional, a los nuevos negocios energéticos que se derivan de la transición energético y a las nuevas tecnologías, entre otros motivos.

Uno de los mecanismos que la UE está estudiando con la mayor atención es el esquema de contratos de diferencia que están aplicando, desde hace algunos años, por ejemplo Reino Unido.

Los contratos por diferencia ofrecen un incentivo a la inversión y a los gobiernos, al ofrecer precios garantizados por períodos de tiempos relativamente extensos (de hasta15 años).

En las subastas, se fija una banda de precios en que la electricidad puede fluctuar sin intervención. Pero si los precios caen por debajo de esa banda, el Estado debe compensar dicha disminución de precios hasta llegar a los precios de la banda. De esta forma, el inversor se asegura un precio mínimo de subasta.

Por el contrario, si los precios de la electricidad suben por sobre la banda de precios establecida, será el generador quien deberá compensar al Estado, el que utilizará dichos excedentes, por ejemplo, para subsidiar a las familias de menos recursos, a financiar estos altos precios. De esta forma, se protege a productores y consumidores de la volatilidad de los precios de la electricidad.

Tal como señala Ernesto Bonafé en un artículo escrito este año, es la naturaleza competitiva de las subastas, en el modelo de contratos por diferencia, lo que ha ejercido una presión a la baja de los precios, reduciendo los precios del MWh de la energía eléctrica generada con eólica marina en casi un 70% entre la primera subasta realizada en Reino Unido en 2015 y la realizada en 2022.

Vemos, con la subasta de 2023, que también este mecanismo presenta problemas, ya que en la última subasta de 2023, ninguna empresa quiso participar con el precio máximo fijado por Reino Unido.